《人民法院第六个五年改革纲要（2024—2028年）》提出，“完善失信被执行人惩戒制度，细化信用惩戒分级，畅通信用惩戒救济渠道，完善失信被执行人信用修复机制?！蔽私馐疟恢葱腥顺徒渲贫仁凳┬Ч疚牟慰贾泄葱行畔⒐⒉嫉南喙厥菪畔?，以山东省东营市中级人民法院辖区内2017年1月1日至2024年12月31日采取纳入失信被执行人名单措施情况（简称“纳失措施”）为基本样本，抽样选取个案查阅卷宗，以“解剖麻雀”等方式进行调研，梳理了纳失措施的基本情况，分析了存在的问题及原因，提出了相应对策。

　　一、基本情况

　　《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》于2013年7月1日公布，同年10月1日起施行。2017年1月16日，最高人民法院对该规定作了较大幅度的修改，增加了纳失措施一些情形下的二年期限限制、更正、屏蔽和撤销等规定。故本调研数据统计期间为山东省东营市2017年1月1日至2024年12月31日。在此期间，全市法院共纳入失信信息9234条（仅法人和非法人组织）。

　?。ㄒ唬┠墒恐鹉昙跎?全市法院2017年公布3608条，2018年公布1910条，2019年公布1286条，2020年公布540条，2021年公布350条，2022年公布605条，2023年公布570条，2024年公布365条。整体来看，公布数量呈现不断减少的趋势。涉及案件6647件，占同期收案数量5.2%。同期全市法院收案数分别为15674、12275、15691、17000、15720、14691、16535、20432，并没有明显的下降，可见公布失信信息占比也呈现逐年降低的趋势。

　?。ǘ┩恢魈灞恢馗茨墒榭銎毡?9234条纳失措施信息涉及被执行主体3431个，这说明一些被执行主体在多个案件被重复采取纳失措施。被执行主体最多的被采取纳失措施达67次，多达2541个被执行主体有纳失措施信息两条以上。这种被重复纳失的情况说明，纳失措施对这些被执行企业并未起到明显的惩戒效果。

　?。ㄈ┮蛭シ床撇ǜ嬷贫缺荒墒д急冉洗?《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》第一条规定了六种应被采取纳失措施的情形：（一）有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的；（二）以伪造证据、暴力、威胁等方法妨碍、抗拒执行的；（三）以虚假诉讼、虚假仲裁或者以隐匿、转移财产等方法规避执行的；（四）违反财产报告制度的；（五）违反限制消费令的；（六）无正当理由拒不履行执行和解协议的。因这六种情形被采取纳失措施的数量占全部案件的87.7%，占到了绝大多数。抽样卷宗调研还发现，在因违反财产报告制度被纳失的情形中，95.6%系因未申报财产而被采取纳失措施。

　　二、存在问题

　?。ㄒ唬┍荒墒е魈搴湍墒畔⑹看τ诟呶辉诵?采取纳失措施，有利于促进被执行人自觉履行生效法律文书确定的义务，提高司法公信力，推进社会信用体系建设。一段时期以来，纳失措施起到了积极的效果，一大批“难执行”案件，因被执行人被采取纳失措施得以解决。但是，目前全国处于公布中的失信被执行人数量达到了847万（数据来源于中国执行信息公开网“数说执行”，该数字为处于失信状态中的失信主体数量，同一被执行人因多个案件被重复纳失的情形已经扣除），这一庞大的数字，对我国的诚信社会建设和营商环境形象产生了不利影响。

　　从山东省东营市情况看，仍在公布状态中的纳失信息1151条，涉及主体681个，这一状况，在政府有关部门发布的“城市信用状况监测预警指标”中仍处于高位。

　?。ǘ┠墒Т胧┏叨炔还煌骋?从2017年到2024年，纳失措施减少的原因，既有被执行人对人民法院纳失措施的重视，被执行人虽无履行能力，但积极申报财产，避免因违反财产申报制度被采取纳失措施的情形。还有一部分原因是相应政策导向驱动。随着政府有关部门将企业被执行人失信情况纳入各地“城市信用状况监测预警指标”，各地法院采取纳失措施情形，从“应纳尽纳”转变为“尽可能不纳”。

　　从不同法院来看，纳失信息/案件比，高的达到了7.9%，低的为2.1%；从承办人员来看，纳失信息/案件比，高的达到了8.9%，低的仅有0.7%，相差较大。

　　上述情况说明，纳失措施既存在时间轴纵向的司法尺度不一，也存在不同法院、不同承办人之间横向的司法尺度不一。

　?。ㄈ┠墒Т胧┑某徒湫Ч还幻飨?2017年1月1日至2024年12月31日，全市消除9236条纳失信息，其中因超过二年期限自动屏蔽7768条，以职权撤销 708条，因缩短期限、更正、纠正等共计消除760条。上述数字中，以职权撤销系因纳失措施对被执行人构成了刚性约束，被执行人履行了其应当履行的法律义务或者与申请执行人达成了和解，说明失信惩戒有一定成效（限于调研时间和资料的有限性，以职权撤销纳失信息的，不一定完全是因纳失措施惩戒起到了效果，还有可能是因案件其他因素，如查封、冻结财产或者限制高消费等措施的效果），这仅占到了7.7%。而自动屏蔽纳失信息的，说明在二年纳失期限内，纳失措施对被执行人没有起到相应的惩戒效果，这种情形占比较高，达到了84.1%。

　?。ㄋ模┎扇∧墒Т胧┐嬖诓还娣兜那樾?通过抽样查阅卷宗，发现个别案件存在采取纳失措施不规范的情形，主要有：一是先行告知义务不充分。根据调研情况看，因违反财产报告制度而被采取纳失措施的占到了87.7%。如果因被执行人违反财产报告制度而被采取纳失措施，执行法院应当先行告知被执行人应当申报财产，但在个别案件中，存在财产申报令未有效送达告知的情形。二是对被执行人财产申报审查不规范，尺度不统一。个别案件中，被执行人财产申报过于简单，仅仅申报称“银行账户已被冻结，不动产被查封”，即认定完成了申报并因此未对其采取纳失措施，而在其他案件中，可能就会因财产申报不准确而被采取纳失措施。三是纳入失信被执行人名单决定书送达情况堪忧。在抽样卷宗查阅中，有效送达纳入失信被执行人名单决定书的占比不到27.8%。

　　三、对策建议

　?。ㄒ唬┘哟蠖圆扇∧墒Т胧┑募觳榧喽搅Χ?目前，上级法院在执行工作督导检查中，侧重于案款管理、被执行财产的评估、拍卖和处置等与款物直接相关的事项，但对诸如纳失措施、限制高消费（包括临时解除措施）等事项涉及较少，上级法院对辖区下级各地法院采取纳失措施的情形掌握不够，以至于各地法院在采取纳失措施的司法尺度上把握不一，相差较大。故应当在执行工作监督上增加对纳失措施的检查，进一步统一纳失措施在各地法院和承办人之间的把握尺度。

　?。ǘ┙徊焦娣兑蛭シ床撇ǜ嬷贫榷徊扇∧墒Т胧┑那樾?调研显示，因违反财产报告制度而被采取纳失措施的占到了87.7%。在这其中，因未申报财产而被纳失的占到了95.6%。进一步抽样调查显示，多达67.5%是因被执行企业已经“人去楼空”成为“僵尸企业”而未申报财产。同时，在被重复采取纳失措施的2541个中，“僵尸企业”占到了83.4%。对于此类被执行人，采取纳失措施并不能起到惩戒效果，仅会增加全国失信被执行企业数量，影响我国企业诚信形象。目前，“僵尸企业”不属于法律术语，在司法实践中也难以予以确定，但可以参考被执行企业的工商登记情况，如果被执行人企业已经被吊销营业执照，即可以考虑不再因其未申报财产而对其采取纳失措施。

　?。ㄈ┛故疟恢葱腥饲謇砘疃?2017年1月16日（同年10月1日开始施行）最高人民法院修改了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》规定，该规定第一条规定的六种情形中，除了第（一）中情形外，其他五种情形的纳失期限均为二年，存在特殊情形的，可以延长一至三年。但对施行前已经被采取纳失措施的被执行人，将一直处于失信被执行人名单之中，导致我国失信被执行人总体数量长期处于高位，对我国企业诚信和社会诚信形象造成不良影响。从调研看，山东省东营市法院辖区内，仍处于发布状态的1151条失信信息中，上述规定修改施行前发布的862条，占到了74.9%；处于失信状态的681个被执行主体中，有167个为上述规定修改施行前公布的，占到了24.5%。这些没有屏蔽到期日的失信主体，将长期处于失信被执行人名单之中。

　　这些主体，长期被采取纳失措施，仍未履行法律义务，说明纳失措施对其未起到惩戒效果。因此，建议开展失信被执行人清理活动，对于按照新规定，纳入失信措施情形有二年限制的，可以从失信被执行人名单中移除，以减少全国失信被执行人总量。

　　（四）进一步提高纳失措施惩戒力度和精准度 按照规定，纳失措施会对失信被执行企业在政府采购、招标投标、行政审批、政府扶持、融资信贷、市场准入、资质认定等方面予以信用惩戒，但失信被执行企业是否会在这些受到限制，是由相应部门和单位自行决定，缺少相应的刚性约束。另外，纳失措施由最高人民法院在互联网上统一公布，这虽然增加了权威性，但是这种全网公布模式，也会造成信用惩戒缺少层次、惩戒力度单一的问题。故可以采取分级公布模式，逐级扩大公布范围，同时可根据被执行人失信情况和经营特点，采取定向公布模式，如仅向融资部门、市场准入等部门定向通报，仅惩戒其某一方面的信用，提高精准度。

　?。ㄎ澹┙⑿庞眯薷椿?失信应当受到惩戒，复信也应当予以“正名”，失信惩戒和信用修复双向发力，可以发挥激励和惩戒的合力，提高措施的叠加效果。因此，对于已经履行了相关法律义务的失信被执行人，在删除其失信信息的同时，予以信用修复。

　　笔者在调研中了解到，被采取纳失措施的失信主体，履行法律义务后，人民法院在中国执行信息公开网上删除其失信信息后，一些商业性的第三方企业信息搜索和记录平台，仍会保留相关的失信信息。在信用修复方面，应当加强与此类平台的沟通和对接，要求其与中国执行信息公开网保持同步，及时屏蔽已经履行法律义务的被执行人的纳失信息。（杨敬栓作者单位：山东省东营市中级人民法院）